Kaupunginhallituksen lupajaosto
Pöytäkirja 02.06.2022/Pykälä 50

Kaupunginhallituksen lupajaosto 02.06.2022 § 50  

97/10.03.00.01/2022  

Valmistelija Rakennustarkastuspäällikkö

Lieksan kaupunki on vastaanottanut Itä-Suomen hallinto-oikeuden 13.4.2022 päivätyn lausuntopyynnön otsikon mukaisessa asiassa, joka koskee kaupunginhallituksen lupajaoston päätöksestä 10.3.2022 § 22 tehtyä valitusta.

Kiinteistöjen Kolinkolo (RN:o 17:42) ja Kolinrinne (17:41) omistajat ------------------------- jälj. Valittaja, ovat valittaneet kaupunginhallituksen lupajaoston poikkeamispäätöksestä 10.3.2022 § 22. Lieksan kaupunginhallituksen lupajaostoa kehotetaan antamaan asiasta lausuntonsa, joka tulee sisältää selostus asiasta, vastaus valittajan esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin sekä lausuma esitetystä selvityksestä. Lisäksi kehotetaan toimittamaan kaikki valituksenalaisen päätöksen perusteena olleet asiakirjat ja muu tarvittava selvitys.

Valittaja vaatii, että kaupunginhallituksen lupajaoston päätös kumotaan, hakemus hylätään ja päätöksen toimeenpano kielletään. Lisäksi katsotaan, että asiassa tulisi toimittaa katselmus hakemuksen tarkoittamassa kohteessa.

Valittaja pyytää myös, että hänelle varataan mahdollisuus vastineen antamiseen mahdollisesta hakijan vastauksesta ja lupaviranomaisen lausunnosta. Lopuksi valittaja vaatii, että luvanhakija on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän laskun mukaisesti korkolain 4 § 1 mom. mukaisine korkoineen.

 LAUSUNTO HALLINTO-OIKEUDELLE

Valittajan vaatimukset tulee hylätä perusteettomina ja kaupunginhallituksen lupajaoston päätös tulee pysyttää voimassa sellaisenaan jäljempänä tarkemmin esitetyin perustein.

Valitusperusteista

Valituksessa vedotaan muun ohella kuulemisessa väitetysti ilmenneisiin puutteisiin. Valittajan näkemyksen mukaan kuulemisen kohteena ollut aineisto ei ole sisältänyt kaikkia tarvittavia asiakirjoja. Myös asianosaisaseman katsotaan lupaprosessin aikana virheellisesti muuttuneen siten, että lupa on myönnetty eri taholle kuin joka on ollut luvanhakijana. Valittaja myös väittää, että maankäyttö- ja rakennuslain (jälj. MRL) 171 §:n mukaiset poikkeamisen edellytykset eivät ole tapauksessa olleet käsillä, ja että taustaselvitykset ovat osoittautuneet puutteellisiksi. Tekstissä arvioidaan, että lupaviranomaisen menettely on muodostunut hallinnon tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaiseksi. Myös objektiviteettiperiaate mainitaan yhtenä rikottuna oikeusohjeena. Viranomaiselle poikkeamispäätöksenteossa jäävän tarkoituksenmukaisuusharkinnan ymmärretään lisäksi estäneen luvan myöntämisen.

Valittaja luettelee laissa tarkoitettuja poikkeamisen esteitä ja näkee kaikkien niistä toteutuneen. Lisäksi arvioidaan, ettei hakemuksen tueksi ole osoitettu erityistä syytä. Valituksen perusteella luvan myöntämisen tai hankkeen vaihtoehtoja ei ole riittävässä määrin selvitetty. Vaikutuksia pohjavedelle ja pintavedelle, matkailulle ja liikenneturvallisuudelle ei valittajan käsityksen mukaan ole kartoitettu tai sitten niiden tulisi joka tapauksessa estää luvan myöntäminen. Valitus sisältää myös pitkän luettelon eläin- ja kasvilajeista, jotka valittajan arvion perusteella voivat lähialueella ilmenevinä vaarantua hankkeen myötä, ja joiden elinolot myös olisi tullut turvata kielteisellä poikkeamispäätöksellä. Pysäköintialueen rakentamista tarkoittava hanke nähdään palovaarallisena rakennuksena, johon tulisi soveltaa maankäyttö- ja rakennusasetuksen (jälj. MRA) etäisyysvaatimuksia. Tekstissä sivutaan myös näkemystä ympäristöluvan tarpeesta sekä luonnonsuojelulain soveltumisesta poikkeamisen esteeksi. Lopuksi valittaja toteaa, että myös poikkeamispäätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.

Hankkeen tausta ja alueen suunnittelutilanne

Voimassa olevassa Kolin keskustan osayleiskaavassa (v. 2012) hakemuksessa tarkoitettu pysäköintialue sijoittuu pääosin maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY-1), sekä osin pientalovaltaiselle asuntoalueelle (AP-1).

Kaavamerkinnän MY-1 selite on seuraava: "Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Metsähakkuu on suoritettava alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla." Aluetta koskeva määräys ei siten osoita alueelle muita arvoja tai rajoituksia kuin metsänhakkuisiin liittyviä. Alue on muokattua maa- ja metsätalousaluetta, jolla kasvaa istutuskoivikko. Alueelle on laadittu ympäristöselvityksiä Kolin keskusta-alueen osayleiskaavassa 2012, Koli-Ahmovaaran osayleiskaavan yhteydessä 2020 ja Metsähallituksen toimesta mm. v. 2020. Selvityksissä on todettu, ettei alueella ole merkittäviä luontoarvoja MY-1 merkintään liittyen. Lisäksi poikkeamishakemuksessa tarkoitettu hankkeen kohdealue on osin läheisen rakennuspaikan rakennettua pihapiiriä.

Hakemuksen kohde on Kolin kansallispuiston välittömässä läheisyydessä Ylä-Kolintien (maantie) varrella. Alueeseen liittyy maisemallisia ja alueen maisemointiin liittyviä seikkoja. Poikkeamisen ja rakentamisen vaikutukset (maisema, hulevedet ym.) on selvitetty ja esitetty hakemuksessa tai muissa asiaan liittyvissä asiakirjoissa (maisema-analyysi, Natura-tarvearvio, luontoselvitykset ym.). Lisäksi rakentamisen vaikutukset erityisesti läheiseen asuinkiinteistöön on huomioitu. Rakentaminen ei kuitenkaan toteudu suoraan asuinrakennuksen kohdalla vaan siihen nähden sivussa. Uusi liittymälupa on myönnetty.

Alueelle on laadinnassa Ylä-Kolintie 25 -osayleiskaavan muutos sekä Ylä-Kolintie 25 -asemakaava. Esitetty suunnitelma ja lupahakemus toteuttavat laadinnassa olevien kaavojen tavoitteita käytännön tasolla.

Pysäköintialueen rakentamiseen liittyvistä asioista ja luvittamisesta on käyty viranomaisneuvotteluja (Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon ELY-keskukset, 4.12.2020). Myöskään näissä ei ole tullut esille seikkoja, jotka estäisivät alueen käyttämisen hakemuksen mukaiseen tarkoitukseen. Hanke toteuttaa myös käytännön tasolla asiaan liittyvää Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä (2.2.2022 nro 234/2022) siitä, että asia tulee ratkaista poikkeamisella.

Suunnitteilla oleva pysäköintialue tukee siis Metsähallituksen suunnitelmia mahdollisimman nopealla aikataululla saada ratkaisuja Kolin pysäköintiongelmiin. Poikkeamismenettely mahdollistaa pysäköintiongelmien ratkaisemisen nopeammalla aikataululla kuin kaavoituksella. Ylä-Kolin alueen olemassa olevat pysäköintialueet ovat riittämättömät varsinkin sesonkiaikoina. Pysäköintialue palvelee kaikkia siellä liikkuvia ja siten myös kaikkia kansallispuistossa vierailevia asiakkaita, ei pelkästään Ylä-Kolin hotellia, kuten valittaja perusteluissaan väittää. Ylä-Kolin pysäköintihanke on yksi kokonaisuus Metsähallituksen tavoitteesta ratkaista Kolin kylän pysäköintiongelmat ja valituksen alainen hanke on niistä kiireellisimpiä. Metsähallitus on teettänyt Kolin keskusta-alueelle kokonaisvaltaisen pysäköintisuunnitelman, josta valituksen alainen hanke on yksi. Eri vaihtoehtoja on siis tutkittu. Pysäköintialueen tarve suhteessa Kolin kansallispuiston kävijöiden tarpeisiin on esitetty ja perusteltu tarkemmin ko. Metsähallituksen suunnitelmassa. Pysäköintialueen rakentaminen ei lisää kävijämääriä mutta tasoittaa alueella esiintyviä liikennetukoksia, jotka aiheutuvat kävijämäärien kasvusta. Nykytila aiheuttaa enemmän haittaa liikenneturvallisuudelle, kun kansallispuistoon tulevat autoilevat asiakkaat poukkoilevat edestakaisin kapealla mutkaisella Ylä-Kolintiellä.

Kaavoissa määritellään sallittu rakennusoikeus tehokkuusluvulla tai kerrosalamäärän mukaisesti. Koska kyse ei ole rakennuksen rakentamisesta, ei myöskään sallittua rakennusoikeutta ylitetä, vaan se pysyy ennallaan. Myös valittajan väite siitä, että hankkeen myötä kaavan mukainen rakennusoikeus ylittyisi, on virheellinen. Valittaja kuvailee perusteluissaan hanketta rakennuksen rakentamiseksi. On täysin perusteetonta tehdä tällaista rinnastusta pysäköintialueen rakentamisessa.

Valittajan väitteiden oikeudellinen arviointi

Kuulemisesta

Kuulemisen kohteena ollut aineisto on toimitettu valituksessa tarkoitetuille asianosaisille hyödyntäen valtakunnallisen Lupapiste-palvelun sisältämiä tietoja hakemuksesta ja hankkeesta ja käyttäen asianosaisten sähköistä yhteystietoa. Sähköisen yhteystiedon käyttämiselle on ollut sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 19 §:n mukainen asiayhteydestä ilmenevä asianosaisen suostumus. Valituksessa ei edes vedota siihen, ettei asianosainen lainkaan olisi saanut kuulemisaineistoa tiedokseen, tai että tiedoksiantomuoto olisi ollut väärä. Kuulemisilmoitus on lisäksi toimitettu postitse Suomessa asuvan asianosaisen viralliseen osoitteeseen kaikkine liiteaineistoineen. Näiltäkin osin on toimittu hallintolain 59 §:n mukaisen ns. tavallisen tiedoksiannon vaatimuksia noudattaen.

Kuulemisilmoituksessa on nimenomaisesti mainittu, mistä mahdollisesti tarpeellinen tausta- ja lisätieto on saatavilla. Hakemusasiakirjojen on todettu olevan nähtävinä Lieksan kaupungin rakennusvalvonnassa osoitteessa Pielisentie 3, 81700, Lieksa. Asianosaisilla on ollut kuulemisilmoituksessa tarkoitettu pitkähkö aika vastata kuulemisilmoitukseen ja tarvittaessa esittää sitä ennen täydentäviäkin kysymyksiä tiedontarpeisiinsa liittyen. Tällaisia ei kuitenkaan ole ilmennyt. Kaikki edellä lausuttu huomioiden kuuleminen voidaan katsoa toteutetun hallintolain 34 §:n mukaisesti sekä asianosaisten intressejä ja oikeusturvaa korostaen.

Poikkeamisen yhteydessä hankkeesta esitettävä selvitys poikkeaa siitä, mitä rakennus- tai toimenpideluvan yhteydessä vaaditaan selvitettävän. Poikkeamis- ja rakennus- tai toimenpidelupa ovat toisistaan erilliset instituutiot, joita arvioidaan omine edellytyksineen ja taustaselvityksineen.

Luvanhakijan ja -haltijan asemasta

Asiakirjoista ja olosuhteista selvästi käy ilmi, että päätösasiakirjassa on yhdessä kohdassa erehdyksessä luvanhakijaksi ilmoitettu kiinteistön omistaja kiinteistön haltijan sijasta. Epäjohdonmukaisella ilmaisulla ei ole vaikutusta päätöksestä näkyvään selvään ja kiistattomaan johtopäätökseen siitä, että luvanhakijana ja -haltijana on kiinteistön haltija eli Metsähallitus Luontopalvelut Järvi-Suomi (jälj. Metsähallitus). Omistusoikeuden mainitseminen erehdyksessä hallintaoikeuden perusteena yhdessä kohdassa ei ole aiheuttanut sekaannusta siitä, että luvanhakijana on tosiasiallisesti ollut Metsähallitus vuokrasopimukseen perustuvan kiinteistön hallintaoikeutensa nojalla. Katsomme, ettei asiassa vallitse minkäänlaista epäselvyyttä siitä, mille asianosaiselle lupa on myönnetty.

Erityisen syyn vaatimuksesta

MRL 171 § 1 momentissa todettu erityisen syyn vaatimus on tarkoitettu mitoittaa väljäksi tapauskohtaisen kokonaisharkinnan perusteella (näin esim. KHO:2015:144). Hakemuksen mukaisena erityisenä syynä on tässä pidettävä etenkin alueen pysäköinti- ja liikenneongelmien ratkaisemisen tarvetta. Jo varhaisessa tulkintakäytännössä on katsottu, että riittävä erityinen syy luo viranomaiselle myös velvollisuuden myöntää poikkeamislupa. Rakennuslain aikainen hallinto- ja oikeuskäytäntö ohjaa sinänsä kuvaavalla tavalla erityisen syyn tulkintaa. (HE 101/1998 vp., poikkeamisen edellytyksiä koskeneen 172 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Asiassa ei ole ilmennyt, että erityisen syyn voitaisiin tässä katsoa puuttuvan.

Poikkeamisen edellytyksistä ja suhteesta kaavoitukseen

Hallinto-oikeus on aiemmassa toimenpideluvan hylkäämistä koskevassa päätöksessään muun ohella nimenomaisesti todennut, että hanke tulee ensin käsitellä osayleiskaavan määräyksistä poikkeamisena. Nyt tarkasteltavassa valituksenalaisessa ratkaisussa on näin ollen kyse hallinto-oikeuden selkeästi ilmaiseman ja valmistelua määrittäneen oikeusohjeen noudattamisesta. Vaikka hallinto-oikeus ei ole voinut arvioida poikkeamisluvan edellytyksiä, sisältää kannanotto selvän indision siitä, että hanke on hyväksyttävissä poikkeamiselle laissa asetetuin edellytyksin.

Poikkeamisluvan valmistelussa on erikseen tuotu esille alueen kaavasuunnittelun tilanne ja hankittu mm. kaavoittajaa edustavan viranhaltijan arviot hankkeen vaikutuksista. Hankkeen on todettu olevan sopusoinnissa alueen senhetkisen kaavasuunnittelua koskevan kokonaisuuden kanssa.

MRL 171 §:n poikkeamissäännös sisältää vakiintuneen katsantokannan mukaisesti sekä ns. oikeus- että tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Jos säännöksessä luetellut poikkeamisen esteet eivät tule kyseeseen, viranomainen voi periaatteessa vapaasta harkinnastaan päättää, myöntääkö se luvan. Päätöksentekoa rajaavat näiltä osin vain hallinto-oikeudelliset harkintavallan yleiset rajoitusperiaatteet. Myös ns. erityisen syyn tutkiminen ajoittuu vasta hetkeen, jolloin poikkeamisen esteet ovat jo tulleet tarkastelluiksi. (näiltä osin ks. esim. Maankäyttö- ja rakennuslaki, Hallberg ym. 2020, MRL 171 §:n selostusosa).

MRL 171 § 2 mom. 1-mukaisen poikkeamisen esteitä koskevan ns. kaavoitushaitan arvioinnissa keskeiseksi nousee se, vaarantaako poikkeaminen säädetyt sisältövaatimukset täyttävän kaavan laatimisen alueelle. Poikkeamispäätöksin ei voida sallia rakentamista, johon kaavasuunnittelussa suhtauduttaisiin kieltävästi tai torjuvasti. Toisaalta raja poikkeamisen hyväksyttävyydelle kulkee etenkin siinä, onko alue yleensä rakentamiseen soveltuva. Tyypillisesti kaavoituksen ja poikkeamisen suhdetta käsittelevissä valituksissa tulee arvioitavaksi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Tässä yhteydessä valittaja ei kuitenkaan ole esittänyt, että asian ratkaiseminen poikkeamispäätöksellä johtaisi maanomistajien epäyhdenvertaiseen kohteluun. Myös tämä on omiaan alleviivaamaan sitä, ettei pysäköintialueen rakentamista ole tullut edellyttää tutkittavan kaavasuunnittelun turvin.

Poikkeamisen hyväksyttävyyttä perustelee osuvasti sekin, että poikkeaminen on kohdistunut vain rakentamisrajoitukseen osana kaavan sisältöä. Kielteinen suhtautuminen poikkeamiseen voisi ensisijaisesti tulla kyseeseen tilanteissa, joissa poikkeaminen ulottuu useisiin seikkoihin. Laajan poikkeamisen tarpeen voisi nähdä tukevan pidättyväistä suhtautumista poikkeamiseen. Kun poikkeamispäätös kuitenkin on käyttöalaltaan suppea ja selkeästi kapeaksi rajattu, on poikkeamista lähtökohtaisesti pidettävä hyväksyttävänä.

MRL 43 § 2 momentin ns. rakentamisrajoitusta koskevassa tulkinnassa on syytä huomioida, että kaavan toteutumista koskeva vaikeutumisarviointi kytkeytyy käytännössä siihen, miten yksityiskohtaisena yleiskaavaa tulee pitää ohjaustavoitteensa ja tarkkuustasonsa perusteella. Esimerkiksi ympäristöministeriö on opasluonnoksessaan tyypitellyt yleiskaavoja tällä perusteella. Oikeuskirjallisuudessakin esitettynä lähtökohtana on syytä huomioida, että yksityiskohtaisten rakennuslupamenettelyä ohjaamaan tarkoitettujen kaavojen kohdalla vähäinenkin poikkeaminen yleiskaavasta yleensä vaikeuttaa kaavan toteuttamista. Vaikeutumisen toteamista helpottaa yleensä se, että yksityiskohtaisissa kaavoissa on useimmiten jo edeltä käsin kielletty kaavan toteuttamista vaikeuttava rakentaminen momentissa tarkoitetulla määräyksellä. (Hallberg ym. 2020, MRL 43 §:n selostusosa) Tässä tapauksessa rakentamisrajoitusta koskeva poikkeamisen tarve on eräänlaisena rajatapauksena tullut arvioiduksi hallinto-oikeuden aiemmassa toimenpidelupaa koskeneessa ratkaisussa. Poikkeamisen tarve on selkeästi rajattu juuri tähän rakentamisrajoitusta tarkoittavaan kaavamääräykseen. Tämäkin puoltaa tulkintaa siitä, ettei MRL:n systematiikassa sinänsä mahdollistettu poikkeaminen tässä tapauksessa johda tilanteeseen, joka aiheuttaisi MRL 171 § 2 mom. 2-kohdassa viitattua haittaa kaavoitukselle.

Oikeuskirjallisuudessa on erikseen tunnustettu mahdollisuus nimenomaan MRL 43 § 2 mom. rakentamisrajoituksesta poikkeamiseen. Ongelmallisena on pidetty lähinnä tilanteita, joissa kyse olisi yleiskaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrästä poikkeamisesta tavalla, joka johtaa maanomistajien epäyhdenvertaiseen kohteluun. Vastakohtaispäätelmänä voitaneen todeta, että muuhun kuin maanomistajan asuinrakennukseen ja rakennuspaikkoihin liittyvää poikkeamista rakentamisrajoituksesta on pidettävä yleisesti ja melko laajasti poikkeamisen sallittuun alaan kuuluvana. Esimerkiksi pysäköintialue näyttäytyy tässä suhteessa hyvin vähäisenä poikkeamisen kohteena.

MRL 171 § 2 mom. 2-kohdassa tarkoitettuihin luonnonsuojeluun liittyviin poikkeamisen esteisiin viitataan oikeuskirjallisuudessa lähinnä toteamalla, ettei poikkeamisluvalla saisi rakentaa luonnonsuojelualueiden läheisyyteen tai maisemallisesti näkyville tai aroille alueille. Ranta-alueet sekä niemet ja saaret mainitaan erityisen herkiksi kohdealueiksi. Maaston avoimuuden ja vähäpuustoisuuden annetaan ymmärtää korostavan torjuvaa suhtautumista poikkeamiseen. (Hallberg ym. 2020, MRL 171 §:n selostusosa). Kun otetaan huomioon edellä esiin nostetut arviointikriteerit, ei nyt tarkasteltava hanke rinnastu luonnonsuojelun kannalta kriittisiin poikkeamislupatilanteisiin. Luonnonsuojelulain 65 §:n vaikutusta poikkeamisharkintaan on tarkasteltu erikseen jäljempänä.

MRL 171 § 2 mom. 3-kohdassa poikkeamisen esteenä käsitelty suojelutavoitteiden vaarantuminen liittyy puolestaan kaavan tai rakennusperintölain mukaiseen rakennussuojeluun, eikä sillä ole relevanssia pysäköintialuetta koskevan hankkeen poikkeamisharkinnassa.

MRL 171 § 2 mom. 4-kohdan mukainen vaikutuksiltaan merkittävä rakentaminen ja merkittävät haitalliset ympäristö- ja muut vaikutukset puolestaan liittyvät tilanteisiin, joissa poikkeamisen kohteena on alueelle täysin ennenkuulumaton ja soveltumaton rakennus. Esimerkkeinä oikeuskirjallisuudessa mainitaan kerrostalon rakentaminen omakotitaloalueelle tai vähittäiskaupan suuryksikköä koskeva hanke sille soveltumattomalla alueella. Näiden valossa käy nopeasti selväksi, ettei valituksen kohteena oleva poikkeamisen varainen hanke rinnastu lainkohdassa tarkoitettuihin olosuhteisiin. (perusteista tarkemmin esim. Hallberg ym. 2020, MRL 171 §:n selostusosa).

Väitetystä ympäristöluvan vaatimuksesta sekä luonnonsuojelulain soveltumisesta

Ympäristölupa on nyt tarkasteltavana olevaan MRL:n mukaiseen poikkeamislupaan nähden täysin erillinen instituutio, jonka arviointi kuuluu erilliselle viranomaiselle. Ympäristöluvan tarpeeseen ei voida ottaa kantaa osana poikkeamislupaprosessia. Ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraista toimintaa koskeva valvonta, ml. mahdollinen luvanvaraisuuden arviointi, kuuluu ympäristönsuojeluviranomaiselle. Todettakoon kuitenkin, ettei valittaja ole valituksessaan esittänyt viitteitä poikkeamispäätöksessä tarkoitetun hankkeen kuulumisesta ympäristönsuojelulain 27 §:ssä määriteltyihin luvanvaraisiin toimintoihin. Ympäristölupa-arviointiin kytkeytyvä naapuruusoikeudellisen rasituksen kohtuuttomuusarviointi nostaa lupakynnyksen hyvin korkeaksi, ellei kyse muilta osin ole luvanvaraiseksi listatusta hankkeesta.

On syytä tähdentää, että oikeuskäytännössä on nimenomaisesti korostettu MRL:n ja ympäristönsuojelulain lupainstituutioiden erillisyyttä toisistaan. Esimerkiksi ratkaisun KHO:2019:78 taustalla oli kolme rakennuslupaa hyväksytty sillä ehdolla, että tuulivoimalaa koskeva ympäristölupa saa lainvoiman. KHO korosti perusteluissaan, että ympäristölupa on rakennuslupaan nähden erillinen lupa, joka perustuu eri lainsäädäntöön ja erilliseen lupamenettelyyn, eikä mainituilla lupaehdoilla tai ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulemisella ollut KHO:n mukaan merkitystä rakennuslupien voimassaoloajan kannalta. 

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:ssä säädetään velvollisuudesta ottaa lupamenettelyssä huomioon myös luonnonsuojelulain sääntely. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arviointimenettelyn edellytyksenä on, että hanke todennäköisesti merkittävästi heikentää säännöksessä tarkoitettuja luontoarvoja. Säännöksen mukaisen arvioinnin tarvetta suhteessa poikkeamismenettelyyn on käsitelty esimerkiksi ratkaisussa KHO 29.4.2008 taltio 963. Kyse on ollut ratsastuskeskuksen rakentamista tarkoittaneesta hankkeesta sekä ehdollisesta rakentamisrajoituksesta poikkeamisesta. Vaikka hanke olikin nyt tarkasteltavaan pysäköintialueeseen nähden mittakaavaltaan hyvin massiivinen, ei tuossakaan tapauksessa voitu todeta tarvetta luonnonsuojelulain mukaiselle arvioinnille, koska hankkeelle ei todennäköisesti ollut lähietäisyyden luonnonarvoille merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Ratkaisu kuvastaa sitä mittaluokkaa ja kynnystä, jonka luonnonsuojelulain mukaisen arviointimenettelyn soveltuminen vaatisi. Vaikuttaa selvältä, ettei nyt arvioitavassa tapauksessa voida päätyä soveltamaan luonnosuojelulain 65 §:n mukaista menettelyä.

Ratkaisun perusteluissa EU-oikeuskäytäntöä ja tulkintaraameja on kuvattu tarkemmin seuraavasti:

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee antamassaan tuomiossa todennut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat Natura-alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se voi vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.

Luontodirektiivin sanamuodosta ja edellä mainitusta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa ja 66 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia arvioitaessa hanketta tai suunnitelmaa on tarkasteltava kokonaisuutena sekä yhdessä yhteisvaikutuksia aiheuttavien muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa.

Ratkaisun C-179/06 komissio vs. Italia mukaan suunnitelman tai hankkeen vaikutuksen merkittävyyttä on arvioitava suhteessa alueen säilyttämisen tavoitteisiin. Tämänkään perusteella silloin, kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei kuitenkaan vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei myöskään voida pitää sellaisena, että se olisi omiaan vaikuttamaan merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Tällainen vaara on arvioitava erityisesti sen alueen, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.

Myös nämä perustelut ja oikeuskäytäntö huomioiden vaikuttaisi johdonmukaiselta, ettei muunkin laaja-alaisen suunnittelun kohteena olevan alueen yksittäistä pysäköintialuehanketta voida pitää sellaisena olosuhteena, joka aktualisoisi säännöksen mukaisen arviointimenettelyn tarpeen.

Kaikesta edellä lausutusta huolimatta hankkeen toteuttaja on tässä tapauksessa varovaisuusperiaatteen mukaisesti hankkinut edellä tarkoitetun Natura-selvityksen. Lupaviranomainen on luonnonsuojelulain 65 § 2 mom. mukaisesti valvonut, että arviointi on tullut tehdyksi. Asiassa ei ole esitetty, etteikö ELY-keskus olisi riittävällä tavalla voinut lausua myös kyseisestä selvityksestä.

Tarkoitussidonnaisuuden ja objektiviteetin asemasta hallinnon oikeusperiaatteina

Hallintolain oikeusperiaatteiden oikeusperusta on hallintolain 6 §:ssä. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen on perinteisesti ymmärretty tarkoittavan sitä, että viranomainen voi käyttää toimivaltaansa vain sen nimenomaiseen käyttötarkoitukseen. Harkintaan ei voida sisällyttää asiaankuulumattomia syitä tai esimerkiksi lakiin perustumattomia ehtoja. (esim. KHO 2011:112). Taustalla vaikuttaa oppi vallan väärinkäytön kiellosta. Periaatetta onkin luonnehdittu myös toimivallan väärinkäyttökielloksi. Jo edellä kuvatun periaatteen käsitesisällön perusteella käy selväksi, ettei viranomaisen poikkeamispäätöksen taustalla harjoittamaa harkintaa ja MRL: säännöksiin tiukasti tukeutuvaa perustelumallia voida pitää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisena. Valituksenalaisessa päätöksenteossa on nimenomaan pyritty selvittämään, onko hankkeelle olemassa MRL:n 171 §:ssä tarkoitetut sekä poikkeamislupainstituution ja koko suunnittelujärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät perusteet.  Oikeuskirjallisuudessa periaatteeseen on yhdistetty myös virka-aseman väärinkäyttö sekä vaikkapa epäasialliset painostuskeinot. (esim. Hallinto-oikeus, Mäenpää 2018, s. 161-163). Mistään tällaisista ei kuitenkaan ole valituksen perusteella viitteitä.

Objektiviteetin vaatimus tunnetaan myös puolueettomuusperiaatteena. Periaatteeseen tavataan yhdistää myös riippumattomuus. Periaatteen ydinsisältönä on se, ettei päätöksenteko saa perustua epäasiallisiin tai hallintotoiminnalle vieraisiin perusteisiin. Esimerkkitilanteina mainitaan ystävien suosinta tai henkilökohtaisen hyödyn tavoittelu sekä toiminnan objektiivisen perusteltavuuden vaatimus. Riippumattomuuden käsitetään tarkoittavan myös sitä, ettei viranomainen altistu epäasialliselle ulkopuoliselle vaikuttamiselle tai esimerkiksi etukäteen sitoudu kohtelemaan tiettyä tahoa suotuisasti. Riippumattomuusvaatimusta konkretisoidaan usein erikseen tarkemmissa säännöksissä. (Mäenpää 2018, s. 164-165). Myös näiltä osin on ilmeistä, ettei MRL:n säännösten tulkinnassa pitäytyvä päätöksenteko muodostu tässä tilanteessa puolueettomuusperiaatteen kannalta ongelmalliseksi.

Hallinnon oikeusperiaatteilla on pääsääntöisesti vain tulkintaa ohjaava vaikutus, koska perustuslain mukaan oikeuksista ja velvollisuuksista on tarkemmin säädettävä lailla. (perustuslaki 80 § 1 mom.; ks. myös Mäenpää 2018, s. 153) Periaatteet eivät useinkaan saa itsenäistä jalansijaa tilanteessa, jossa lainsoveltaminen kytkeytyy nimenomaisessa erillissäännöksessä esitettyihin tarkkoihin perusteisiin. Tämäkin heijastelee hallinnon oikeusperiaatteiden hyvin ohutta liityntää nyt arvioitavaan MRL:n soveltamistilanteeseen.

Muista valitusperusteista

Valittaja on myös katsonut, että hakemus olisi sen puutteiden vuoksi tullut hylätä. Näiltä osin toteamme, ettei hakemusta tule sen puutteiden vuoksi hylätä hallinnollisessa hakemusasiassa. Hallintolain 22 §:ssä säädetään viranomaisen velvollisuudesta tarvittaessa ohjata hakijaa täydentämään hakemustaan. Tarkasteltavassa tapauksessa on kuitenkin selvää, että hakemus on täyttänyt MRA 85 §:ssä lausutut poikkeamishakemuksen sisältövaatimukset, eikä hakemuksen täydennyttämisellekään ole ollut tarvetta.

Valittaja myös arvioi, että poikkeamishakemuksessa olisi kaavasuunnitteluun verrattavalla tavalla tullut selvittää kaikki vaihtoehtoiset suunnittelutavat ja hankkeen kaikki kuvitteelliset vaikutukset. Vastauksena tähän toteamme, että lupa-asiassa lupaharkinta kohdistuu maa-alueen omistajan tai muun haltijan hakijana esittämään selvitykseen, jonka vähimmäissisältö ilmenee laista. Viranomainen tutkii kyseisen yksittäisen hakijan määrittelemän hankkeen lainmukaisuuden eli luvan myöntämisen edellytykset tästä näkökulmasta käsin. Lupaharkintaan ei sisälly laajakantoista vuorovaikutus-, ideointi- ja suunnittelumenettelyä, jolla kaikista sivuvaikutuksista tulisi ennakolta varmistua ja jossa vaihtoehtoisia toteutustapoja voitaisiin yhdessä hakijan kanssa ruotia. Poikkeamisen tapauksessa oleellista on sekin, että hanke tulee vielä myöhemmässä vaiheessa erikseen erillisessä lupaharkinnassaan luvitetuksi. Myöhempää lupaharkintaa koskevat omat lakisääteiset edellytykset, jotka tutkitaan viran puolesta siinä vaiheessa erikseen.

Valituksessa tukeudutaan myös MRL 116 §:n rakennuspaikkaa koskeviin vaatimuksiin ja väitetään, että pysäköintialueen rakentaminen tarkoittaisi myös MRA 57 §:n sisältämien rakennuksen etäisyysvaatimusten vastaista tilannetta. Vastauksena tähän on syytä painottaa, että MRL 116 §:n vaatimukset tulevat MRL 136 §:n mukaisesti mahdollisessa rakennuslupaharkinnassa arvioitaviksi. Asiassa ei ole osoitettu, että em. säännöksistä olisi tullut erikseen poikkeamismenettelyssä poiketa. MRA 57 § 1 momentissa säädetään riittävistä suojaetäisyyksistä, joiden tavoitteena on vaarallisista aineista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjuminen ja jotka arvioidaan tapauskohtaisesti. 1 momentti juontaa juurensa Seveso II -direktiivin (96/82/EY) 12 artiklaan, joka edellytti, että jäsen­valtiot valvovat olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydessä toteutettavia uusia rakennushankkeita, uusia liikenneväyliä, yleisesti käytössä olevia kohteita ja asuinalueita silloin, kun tuotantolaitoksen sijainti tai uudet järjestelyt saattavat lisätä suuronnettomuuden vaaraa tai pahentaa sen seurauksia.  MRA 57 § 2 ja 3 momentin rakennusta koskeva sääntely puolestaan ulottuu sananmukaisesti vain rakennuksiin, eikä nyt tarkasteltava hanke liity rakennuksen rakentamiseen tai muutenkaan sisällä palovaarallisia elementtejä. Hallinto-oikeuden hanketta koskeneessa aiemmassa ratkaisussa samaa hanketta on luonnehdittu rakentamiseen rinnastuvaksi toimenpiteeksi. MRL 113 §:ssä ilmaistu rakennuksen määritelmä ei ole suoraan sidoksissa kunkin hankkeen MRL:n mukaiseen luvanvaraisuuteen, eikä rakennuksen käsite ratkaise luvan tarvetta. (ks. myös Hallberg ym. 2020, MRL 113 §:n selostusosa).

Valittajan väite siitä, että hanke tarkoittaisi palovaarallista rakennusta, on ilmeisen perusteeton. Huoltoasemien tankkauspisteiden sekä maanalaisten ja maanpäällisten säiliöiden riittävä etäisyys pysäköintipaikoista toteutuu kiistatta tarkasteltavassa hankkeessa. Naapurien rakennusten paloturvallisuutta ei hankkeella vähennetä.

Edellä esitetyn perusteella käy nopeasti ilmeiseksi, ettei tarkasteltavalla pysäköintialuetta koskevalla hankkeella ja sen suhteutumisella valittajaosapuolen asuinrakennuksiin ole kosketuspintaa MRA 57 §:n suuronnettomuuksia ja palovaarallisuutta ehkäisevään sääntelyyn, eikä poikkeamisen tarvetta siten ole tullut ulottaa siihen.

Valittaja on kaiken kaikkiaan vedonnut valituksen tueksi varsin suurpiirteisesti koko MRL 171 § 2 mom. mukaisten poikkeamisten esteiden nelikohtaiseen luetteloon, mikä kuvastaa osaltaan sitä, ettei selkeitä yksittäisiä poikkeamisen esteitä ole tunnistettavissa. Lisäksi valitus nojaa pitkälti toimenpide- tai rakennusluvan yhteydessä mahdollisesti arvioitaviksi tuleviin rakennuspaikkaa ja rakentamista koskeviin MRL 136 §:n j 138 §:n vaatimuksiin, jotka eivät tule poikkeamisen yhteydessä tutkituiksi. Vasta mahdollinen rakennus- tai toimenpidelupa tarkempine ehtoineen voi ottaa niihin kantaa.

Täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta

Päätöstä ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 122 § 3 mom. tai muunkaan säännöksen nojalla nimenomaisesti määrätty pantavaksi täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Päätös tulee kuitenkin tarvittaessa voida panna täytäntöön em. 122 § 3 mom. 2-kohdan nojalla myös vailla lainvoimaa, koska asian luonne kiireisenä hankkeena vaatii nopeaa toteutusta. Erillinen täytäntöönpanoa koskeva kielto ei ole perusteltu. Mahdollinen aloittamisoikeus tulee arvioitavaksi vasta rakennus- tai toimenpidelupapäätöksessä MRL 144 §:n mukaisesti.

Katselmusta koskevasta vaatimuksesta

Valittaja on katselmusta koskevalla vaatimuksellaan ilmeisesti tarkoittanut hallintolain 38 §:n mukaista katselmusta asian selvittämiseksi. MRL:n systematiikassa katselmuksilla viitataan pääsääntöisesti luvan myöntämisen jälkeisiin viranomaistarkastuksiin (vrt. esim. MRL 150§ , 153 §).

Valittajan viittaama katselmus on ymmärrettävä osaksi asian valmistelua. Hallinto-oikeuden toimi- ja tutkimisvalta ei ulotu siihen, miten asia mahdollisessa uudelleenkäsittelyssä valmisteltaisiin. Viranomainen voi rajata valmistelun laajuuden asian selvittämistarpeiden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.

Toteamme kuitenkin, että lupaviranomainen on aikaisemman käsittelyprosessin aikana tutustunut alueeseen mm. 17.3.2021. Lisäksi hakija on esittänyt katselmuksen pitämistä valittajalle ja antanut vastineensa valittajalle aikaisemman prosessin aikana tulleisiin huolenaiheisiin, jotka valittaja toi esille silloisen prosessin kuulemisvaiheessa. Tässä kyseisessä poikkeamislupaprosessissa tutkittiin nimenomaan rakennuspaikan soveltuvuus poikkeamishakemuksen mukaiseen käyttötarkoitukseen eli pysäköintialueen rakentamiseksi Ylä-Kolintien varteen. Lisäksi selvitettiin, täyttyivätkö lainmukaiset edellytykset poikkeamiselle.

Oikeudenkäyntikuluista

Valituksessa oikeudenkäyntikuluvaatimus on kohdistettu luvan hakijaan, eikä kaupungin oikeudenkäyntikuluvastuu silläkään perusteella tule kyseeseen. Katsomme kuitenkin tarpeelliseksi lyhyesti selostaa hallintolainkäytössä ja hallinnollista hakemusasiaa koskevassa valituskäsittelyssä omaksuttua kuluvastuuta.

Hallintolain 64 § 1 mom. mukaisesti hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Myös oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:ään on kirjattu sääntö, jonka mukaan oikeudenkäyntikuluvastuu voisi tulla ajankohtaiseksi vain tilanteessa, jossa kulujen pysyminen asianosaisen omana vahinkona olisi tälle kohtuutonta. Kynnys kulujen korvaamisesta asettuu korkealle. Lain esitöiden (HE 29/2018 vp, 95 §:n yksityiskohtaiset perustelut) nojalla lähinnä selvät viranomaisen virheet kuten toimivallan ylitykset voisivat johtaa vastuuseen yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluista.

Näistä syistä toteamme, että valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus, etenkin jos se myöhemmässä prosessin vaiheessa kohdistettaisiin myös kaupunkiin lupaviranomaisena, tulee hylätä perusteettomana.

Yhteenvetoa

Edellä on valitusperusteita eritellen osoitettu kukin valitusperuste perusteettomaksi. Poikkeamisharkinnassa on noudatettu erityiseen syyhyn tukeutuvaa harkintaa, jonka osana on varmistuttu siitä, ettei hankkeelle ole MRL 171 § 2 momentin mukaisia poikkeamisen esteitä. Asian valmistelussa ja selvittämisessä sekä asianosaisten kuulemisessa ei ole ilmennyt virheitä. Kyse ei ole ympäristöluvan varaisesta hankkeesta, joskin luvanvaraisuus arvioidaan joka tapauksessa eri viranomaisessa. Osa valitusperusteista tulee vasta hankkeen toimenpide- tai rakennusluvassa arvioitaviksi. Luonnonsuojelulain mukaiset reunaehdot ovat tulleet huomioiduiksi riittävällä tavalla.

Lupaviranomainen katsoo, että valitus tulee hylätä perusteettomana kaikin edellä esitetyin syin.

Esittelijä Rakennustarkastuspäällikkö

Päätösehdotus Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto antaa hallinto-oikeudelle lausuntonaan edellä esitetyn lausunnon ja toteaa, että Valittajan vaatimukset tulee hylätä perusteettomina kaikilta osin ja Lieksan kaupunginhallituksen lupajaoston päätös tulee pysyttää voimassa sellaisenaan. Lisäksi Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto pidättää oikeuden vaatia vastapuolelta mahdolliset oikeudenkäyntikulut ja vastaavat prosessin edetessä.

Muutettu päätösehdotus: Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto antaa hallinto-oikeudelle lausuntonaan edellä esitetyn lausunnon ja toteaa, että Valittajan vaatimukset tulee hylätä perusteettomina kaikilta osin ja Lieksan kaupunginhallituksen lupajaoston päätös tulee pysyttää voimassa sellaisenaan. Lisäksi Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto pidättää oikeuden vaatia vastapuolelta mahdolliset oikeudenkäyntikulut ja vastaavat prosessin edetessä.

 Pyydetään Itä-Suomen hallinto-oikeutta käsittelemään asia kiireellisenä.

 Kiireellisen käsittelyn perusteena on Kolin huipun läheisyydessä pysäköinti alueiden vähäisyyteen liittyvä akuutti turvallisuusriski, minkä ratkaisemiseksi pysäköintialueen rakentaminen olisi tärkeää päästä aloittamaan mahdollisimman pian.

Päätös Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto päätti antaa hallinto-oikeudelle lausuntonaan edellä esitetyn lausunnon ja totesi, että Valittajan vaatimukset tulee hylätä perusteettomina kaikilta osin ja Lieksan kaupunginhallituksen lupajaoston päätös tulee pysyttää voimassa sellaisenaan. Lisäksi Lieksan kaupunginhallituksen lupajaosto pidättää oikeuden vaatia vastapuolelta mahdolliset oikeudenkäyntikulut ja vastaavat prosessin edetessä.

Pyydetään Itä-Suomen hallinto-oikeutta käsittelemään asia kiireellisenä.
Kiireellisen käsittelyn perusteena on Kolin huipun läheisyydessä pysäköinti alueiden vähäisyyteen liittyvä akuutti turvallisuusriski, minkä ratkaisemiseksi pysäköintialueen rakentaminen olisi tärkeää päästä aloittamaan mahdollisimman pian.

Lisätietoja Rakennustarkastuspäällikkö Jorma Sarkkinen, p. 040 1044 790,

 sähköposti jorma.sarkkinen(at)lieksa.fi

Jakelu Itä-Suomen hallinto-oikeus