Kunnanhallitus
Pöytäkirja 03.04.2023/Pykälä 52

Kunnanhallitus 13.03.2023 § 48 

Valmistelija kunnanjohtaja Marjut Ahokas, marjut.ahokas@ilomantsi.fi.

taloussuunnittelija Minna Kontturi, minna.kontturi@ilomantsi.fi.

Pohjois-Karjalan hyvinvointialue on 23.2.2023 toimittanut Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä Siun soten kuntakohtaiset tiedot jäsenkuntien maksuosuuksien toteutumisesta tilinpäätöksessä 2022 sekä alijäämän ja palkkaharmonisoinnin kattamisesta.

Jäsenkuntien katettavaksi alijäämäksi on muodostunut 39,6 M€. Sen lisäksi Siun sote kirjaa vuoden 2022 tilinpäätökseen 24,1 M€:n pakollisen varauksen palkkaharmonisaatioon.

Kunnanvaltuuston 3.10.2022 §:ssä 29 hyväksymän osavuosikatsauksen yhteydessä tehdyssä talousarviomuutoksessa kunta ennakoi Siun sote -kuntayhtymän loppulaskun olevan 2,2 M€, mutta 23.2.2023 saadun tiedon mukaan maksettavaksi tulee 2,5 milj. euroa.

Kunnanhallituksen on käytävä keskustelu ja otettava kanta Siun sote -kuntayhtymän vuoden 2022 alijäämän ja vuosien 2021 ja 2022 palkkaharmonisaation kustannusten kirjaamiseen. Kunnanhallituksella ei ole käytettävissään Siun sote -kuntayhtymän hyväksymää ja allekirjoittamaa tilinpäätöstä lisälistan laadintahetkellä.

Vielä syksyllä 2022 Siun soten alijäämäarvio oli noin 33 M€ ja arvio palkkaharmonisaation kustannuksesta 20 M€. Tämä tarkoittaa, että myös Ilomantsin kunnan osuus loppulaskusta kasvoi 0,3 M€ osavuosikatsauksessa tehtyyn talousarvomuutokseen nähden. 

Ilomantsin kunnan osuus alijäämästä on 1 533 971 € ja palkkaharmonisaatiosta vuoden 2021 osalta 521 465 €, ja vuoden 2022 osalta 431 199 €. Yhteensä Ilomantsin kunnan loppulasku on 2,5 M€.

Sote-siirtolaskelmiin liittyvän lainsäädännön vuoksi Siun sote -kuntayhtymän loppulasku tulee muutosrajoittimen kautta leikkaamaan toistaiseksi pysyvästi kunnan peruspalvelujen valtionosuutta vuodesta 2024 alkaen. Ensimmäiset vuoden 2022 sote-kustannustiedolla päivitetyt kuntakohtaiset ennakolliset rahoituslaskelmat kuntien valtionosuuksien uudesta tasosta saadaan huhtikuun aikana. Ennakollisissa laskelmissa käytetään Tilastokeskuksen keräämään ennakkoaineistoa vuoden 2022 sote-kustannuksista. Lopulliset valtionosuuslaskelmat muodostetaan 31.5.2023 mennessä Valtiokonttorille raportoitavan palveluluokkakohtaisen raportin perusteella

Esittelijä Kunnanjohtaja Ahokas Marjut

Päätösehdotus Kunnanhallitus päättää, että

1. se ottaa asian kiireellisenä käsiteltäväkseen

2. vuoden 2022 alijäämä kirjataan siirtovelkoihin ja asiakaspalvelujen ostoihin vuodelle 2022

3. vuoden 2022 osuus palkkaharmonisaatiosta kirjataan pakollisena varauksena ja asiakaspalvelujen ostoihin vuodelle 2022

4. vuoden 2021 osuus palkkaharmonisaatiosta kirjataan pakollisena varauksena aikaisempaa tilikautta koskevan olennaisen virheen oikaisuna omaan pääomaan edellisten tilikausien yli-/alijäämää oikaisemalla.

Päätös Hyväksyttiin.

Anna Puruskainen-Saarelainen poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi. Peruste: Intressijäävi.

Puheenjohtajana toimi Liisa Mononen.

Toimenpiteitä varten ja tiedoksi

1. Meidän IT ja talous Oy/kirjanpito

Kunnanhallitus 03.04.2023 § 52  

116/02.02.00.00/2023  

Valmistelija kunnanjohtaja Marjut Ahokas, marjut.ahokas@ilomantsi.fi.

Hyvinvointialueiden perustamisen myötä aikaisemmin perustettujen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymien toiminta on päättynyt. Pohjois-Karjalan osalta Siun Soten toiminta on siirtynyt kokonaisuudessaan Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle.

 Saatujen alustavien tietojen mukaan Siun soten alijäämä muodostuu varsinaisesta alijäämästä 39,6 miljoonaa euroa sekä vuoden 2021 palkkaharmonisaatiosta 13 miljoonaa euroa sekä vuoden 2022 palkkaharmonisaatiosta 11 miljoonaa euroa. Hyvinvointialue on ilmoittanut, että kuntien tulee kattaa noin 24,1 miljoonan euron mahdollinen palkkaharmonisaatiota koskeva tuleva kustannus.

 Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen aluehallitus on päätöksessään 2.3.2023 (§ 34) käsitellyt ennakkotietoa Siun soten kuntayhtymän tilinpäätöksestä ja jäsenkuntien maksuosuuksien kehityksestä vuodelta 2022. Asiassa todetaan, ettei vuoden 2022 alijäämään sisälly (riidanalaisen) palkkaharmonisoinnin kustannuksia, sillä neuvottelut palkkaharmonisoinnista ovat keskusjärjestöjen tasolla vielä kesken. Aluehallitus on lisäksi todennut, että tässä vaiheessa kuntayhtymä tekee kuntien omistajaohjauksen mukaisen 24,1 miljoonan euron varauksen tilinpäätökseen. Vastaavasti kunnat tekevät palkkaharmonisointiin liittyvät varaukset omiin tilinpäätöksiinsä. Lopulliset palkkaharmonisoinnin kustannukset selviävät aluehallituksen mukaan neuvottelujen päätyttyä.

 Perustuslain (1999/731) 118 §:n 2 momentin mukaan esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty ja perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetään puolestaan siitä, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämä tarkoittaa sitä, että esittelijän esityksen ja myös kunnan päätöksen, kuten tilinpäätöstä koskevan ratkaisun, tulee perustua lakiin tai kirjanpitovelvollisen sitoumukseen sivullista kohtaan ja lain säädöstä tulee myös tarkasti noudattaa.

 Toisin sanoen päätös ei voi perustua muuhun aineistoon tai ohjeisiin, kuten ilmoitukseen, suullisiin näkemyksiin tai arvioon siitä kuka voisi vastata mahdollisesta palkkaharmonisaatiokustannuksesta. Edellä mainittu Siun Soten omistajaohjauskokouksen antama mandaatti 24,1 miljoonasta eurosta on koskenut Siun Soten aikaisten harmonisointineuvottelujen tilannetta, eikä sitä ole tarkoitettu käytettäväksi pakolliseen varaukseen. Omistajaohjauskokouksen päätökset eivät myöskään ole muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä. Kuntayhtymän toimivaltakysymyksistä säädetään kuntalaissa (410/2015). Omistajaohjauskokouksella ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa, eikä se voi sitoa yhtymävaltuustoa tai kuntien päätöksentekoa.

 Yleislakina tilinpäätöstä laadittaessa on kirjanpitolaki (1997/1336), jonka 3 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetään, että tilinpäätöksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Saman lain 3 luvun 2 §:n 2 momentissa säädetään lisäksi, jollei muualla tässä laissa säädettyjen velvoitteiden noudattaminen aikaansaa 1 momentissa tarkoitettua oikeaa ja riittävää kuvaa, kirjanpitovelvollisen on ilmoitettava sitä varten tarpeelliset seikat liitetiedoissa ottaen huomioon, mitä 2 a §:ssä säädetään.

 Siun Soten alijäämän kattamisen osalta keskeinen lainsäädännöllinen ohje on laki sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (616/2021, myös voimaanpanolaki).

Kunnan vastuu taseeseen jo kertyneen alijäämän kattamisesta on selvä. Lisäksi asiassa on huomioitava se, että katettava alijäämä pitää jo sisällään ne keskipalkkaan tehdyt palkkaharmonisaatiokulut, jotka on luvattu ja maksettu Siun soten työntekijöille. Tästä Siun Sote on kertonut vuoden 2021 toimintakertomuksessaan.

 Asiassa on syytä korostaa, että työntekijäjärjestöt ovat riitauttaneet palkkaharmonisaation vain siltä osin, kun kyse on harmonisaation kohdistamisesta ns. kärkipalkkoihin. Asia on jäänyt ratkaisematta ennen henkilöstön siirtymistä liikkeenluovutuksella 1.1.2023 hyvinvointialueen vastuulle.

 Vaikka alijäämän kattamisesta on selkeä säännös voimaanpanolaissa, palkkaharmonisaation osalta voimaanpanolaissa ei ole säännöstä. Voimaanpanolain 33 §:n lisäksi saman lain 42 §:ssa säädetään vain omaisuusjärjestelyjä koskevista kirjauksista kunnan ja hyvinvointialueen kirjanpidossa. Voimaanpanolain 42 §:n 1 momentissa säädetään, että edellä 20 §:ssä tarkoitettujen kuntayhtymien jäsenosuuksien ja 23 §:ssä tarkoitetun irtaimen omaisuuden siirto hyvinvointialueisiin kirjataan kunnan kirjanpidossa peruspääomaa vastaan, jollei kunta toisin päätä. Hyvinvointialueelle siirtyvä lomapalkkavelka kirjataan peruspääomaan.

 Voimaanpanolain 42 §:n 3 momentissa säädetään lisäksi, että kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto voi antaa ohjeita ja lausuntoja tämän pykälän soveltamisesta. Voimaanpanolain 42 §:ssä ei toisin sanoen säädetä muista kuntaa koskevista velvoitteista kirjapitoa koskien, kun mitä siinä erityisesti on mainittu.

 Työ- ja elinkeinoministeriön kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaosto on antanut lausunnon (8.11.2022, lausunto 133) työtuomioistuimen päätösten ja palkkojen harmonisoinnin perusteella takautuvasti maksettavien palkkojen käsittelystä kunnan ja kuntayhtymän kirjanpidossa. Lausunnossa korostetaan sitä, että kuntayhtymän jäsenkunta ratkaisee maksuosuuden tai oikaisun kirjaustavan itsenäisesti riippumatta siitä, millä tavalla kuntayhtymä on esittänyt erän omassa kirjanpidossaan. Lisäksi lausunnossa todetaan, ettei kirjanpitolautakunta ota kantaa näyttökysymyksiin, kuten mahdollisista vaikutuksista tilinpäätökseen tehtäviin kirjauksiin.

 Näin ollen Siun Sote ja kunta voivat ratkaista tilinpäätöstä koskevat merkinnät täysin itsenäisesti. Asialla on merkityksensä muun muassa jatkuvuuden periaatteen soveltamisen osalta. Siun sote on ollut kunnasta poiketen järjestämisvastuussa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista. Asiassa on huomioitava lisäksi se, että Suomessa kunnat ovat hyvin erilaisessa asemassa jo sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäjänä. Osa kunnista on järjestänyt sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut suoraan itse, ja osa perustanut järjestämisvastuussa olevan vapaaehtoisen kuntayhtymän. On selvää, että toiminnan jatkuvuuden periaate koskee ensisijaisesti sitä tahoa, joka on ollut järjestämisvastuussa ennen toiminnan päättymistä. Viitaten Työ- ja elinkeinoministeriön kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston lausuntoon 133, on siten täysin perusteltua päätyä siihen, että kunta tekee toiminnan jatkuvuuden osalta itsenäisen kirjauksen.

 Kun on todettu kunnan voivan tehdä itsenäisesti merkinnät kirjanpitonsa osalta, on tilinpäätöksessä otettava kantaa, kuka kantaa vastuun palkkaharmonisaatiosta tai kuinka todennäköistä palkkaharmonisaatiokulun tuleminen kunnan maksettavaksi on sekä tehtävä sen mukaiset kirjaukset. Nyt Siun Soten yksipuolisesti ilmoittaman, maksetun palkkaharmonisaation ylittävän osuuden osalta ei ole olemassa mitään sopimusta, joka olisi erääntynyt tai jonka perusteella 31.12.2022 asti työnantajana olleet tahot olisivat tästä mahdollisesti tulevaisuudessa toteutuvasta palkkaharmonisaatiosta vastuussa liikkeenluovutuksen alaisille työntekijöille.

 Kirjanpitolain (1997/1336) 5 luvun 14 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa pakollisen varauksen tekemisestä. Kyseisen lainkohdan mukaan, jotta kyseessä olisi pakollinen varaus:

 1) ne kohdistuvat päättyneeseen tai aikaisempaan tilikauteen;

 3) niitä vastaava tulo ei ole varma eikä todennäköinen; sekä

 4) ne perustuvat lakiin tai kirjanpitovelvollisen sitoumukseen sivullista kohtaan.

 Mainitun säännöksen kaikkien kohtien tulee täyttyä, jotta kyseinen meno tai menetys on kirjauskelpoinen (Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisista, s. 31). Kun asiaa tarkastellaan kohdan 4 kautta, on todettava, ettei velvoite kohdistu kuntaan lain tai sitoumuksen kautta vaan hyvinvointialueeseen. Asiaa ei voida kirjata pakollisena varauksena, mikäli vastuu on hyvinvointialueen.

 Kun siirrytään jatkotarkastelemaan vastuukysymyksiä, on todettava, että ensinnäkin voimaanpanolain 18 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien ja tehtäviä hoitavan henkilöstön siirto kunnista ja kuntayhtymistä hyvinvointialueelle sekä hyvinvointiyhtymään katsotaan liikkeenluovutukseksi.

 Työsopimuslain (2001/55) 1 luvun 10 §:n 2 momentin mukaan liikkeen luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista työsuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet sekä niihin liittyvät työsuhde-etuudet siirtyvät liikkeen uudelle omistajalle tai haltijalle. Ennen luovutusta erääntyneestä työntekijän palkka- tai muusta työsuhteesta johtuvasta saatavasta vastaavat luovuttaja ja luovutuksen saaja yhteisvastuullisesti. Luovuttaja on kuitenkin luovutuksensaajalle vastuussa ennen luovutusta erääntyneestä työntekijän saatavasta, jollei muusta ole sovittu.

 Lisäksi voimaanpanolain 20 §:n § 1 momentissa säädetään, että erikoissairaanhoitolain 7 §:ssä mainittujen sairaanhoitopiirien kuntayhtymät sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityishuoltopiirit siirretään varoineen ja velkoineen sekä sitoumuksineen hyvinvointialueille 1 päivänä tammikuuta 2023. Lain esitöiden mukaan periaatetta sovelletaan myös sellaisiin kuntayhtymiin, jotka hoitavat perussopimuksena nojalla myös muita jäsenkuntiensa terveydenhuollon tai sosiaalihuollon tehtäviä. Pohjois-Karjalan kuntien osalta kyse on Siun Soten kuntayhtymästä.

 Voimaanpanolain 21 §:n 2 momentissa säädetään lisäksi:

 Edellä 20 §:ssä tarkoitettujen sairaanhoitopiirien ja erityishuoltopiirien on tehtävä viimeistään 28 päivänä helmikuuta 2022 hyvinvointialueelle selvitys:

 1) kuntayhtymän omaisuudesta;

 2) hyvinvointialueen vastuulle siirtyvistä veloista ja muista sitoumuksista, vastuista ja sopimuksista; sekä

 3) sellaisista olennaisissa omaisuuserissä, sopimuksissa ja vastuissa tapahtuneista ja tiedossa olevista muutoksista sekä toiminnallisista ja taloudellisista riskeistä, jotka eivät ilmene viimeisimmästä tilinpäätöksestä tai konsernitilinpäätöksestä.

 Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että lähtökohtaisesti kaikki varat, velat ja sitoumukset tulee siirtää suoraan lain nojalla Siun Sotelta ja kunnilta Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle. Edellä mainitun lain 21 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaiset vastuut on tuotu esiin Siun Soten vuoden 2021 tilinpäätöksessä palkkaharmonisaation osalta. Pohjois-Karjalan hyvinvointialueella on siten ollut selkeä näkemys siitä, että palkkaharmonisointikustannukset ovat hyvinvointialueelle todennäköisesti siirtyvä kustannus. Siun soten hallituksen 30.3.2022 allekirjoittamaan vuoden 2021 tilinpäätökseen ei kuitenkaan ole sisältynyt pakollista varausta liittyen palkkaharmonisointikustannuksiin. Siun soten vuoden 2021 tilinpäätöksen toimintakertomuksessa on käyty läpi palkkaharmonisaation liittyvää kokonaistilannetta, mutta mahdollisesta vastuusta ei ole annettu liitetietoa.

 Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen aluehallitus on käsitellyt omaisuuden siirtoa ratkaisuissaan 30.11.2022 (§ 211) ja kieltänyt omaisuuden myynnin Kiinteistöosakeyhtiön osalta. Pohjois-Karjalan kunnat eivät ole hakeneet ratkaisuun muutosta, sillä voimaanpanolaissa säädetty lähtökohta on tältä osin selvä.  Näin ollen on todettava, että kuntien rahoittama ja kuntayhtymän omaisuus on siirtynyt tarkasti lain kirjainta noudattaen hyvinvointialueelle 1.1.2023 alkaen.

 Varoja, velkoja ja sitoumuksia tulee käsitellä yhtäläisin kriteerein. Asiaa voidaan tarkastella myös siitä näkökulmasta, että hyvinvointialueen hallitus on käsitellyt Siun työterveys Oy:tä, Kiinteistö osakeyhtiö Tikkamäen vuokrataloja sekä palkkaharmonisaatiota voimaanpanolain 20 §:ssä säädettyinä siirtyvinä omaisuuserinä tai vastuina.

 Mikäli päädyttäisiin siihen, ettei palkkaharmonisaatio siirtyisi oikeudelliselta luonteeltaan velkana, kuten varallisuus, kyse olisi voimaanpanolain 20 §:n vastaisesta tilanteesta. Tällä on vaikutuksensa siihen, ettei kunnan vastuuta voida pitää todennäköisenä tai edes mahdollisena.

 Varaukselle tilinpäätöksessä ei ole perusteita, koska mitään erääntynyttä saatavaa ei ole syntynyt. Palkkaharmonisaatiosta ei ole sovittu, eikä työtuomioistuimessa ole käynnissä prosessia Siun Soten kuntayhtymää vastaan ja jonka vastuut ovat muutoinkin siirretty Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle suoraan lain nojalla. Hyvinvointialueella on siten ollut hyvin tiedossa ne taloudelliset vastuut ja mahdollinen tuleva velka, joka voisi siirtyä voimaanpanolain 20 §:n perusteella. Hallituksen esityksessä (HE 241/2020 vp) taloudelliset riskit viittaavat esimerkiksi oikeudenkäynteihin ja mahdollisesti näihin liittyviin korvausvaateisiin. Selvää on, että palkkojen harmonisoinnista syntynyt sopimaton tilanne on juridisesti sellainen asia, johon hallituksen esityksessä viitataan.

 Palkkaharmonisaation osalta toteutumisajankohtaa, eikä täsmällistä määrää voida tietää ja kunnalle kuuluvana vastuuna sen toteutuminen on enintään mahdollista. Näistä syistä johtuen palkkaharmonisaatio tulee kirjata tilinpäätökseen kirjanpitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesti liitetietona.

Esittelijä Kunnanjohtaja Ahokas Marjut

Päätösehdotus Kunnanhallitus päättää, että

1. alijäämän kattamisen kuuluvan Ilomantsin kunnalle voimaanpanolain 33 §:ssä säädetyllä tavalla ja merkitsee sen tilinpäätökseen siirtovelkana.

2. mahdollisen tulevan palkkaharmonisaatiota koskevan kulun siirtyneen voimaanpanolain 20 §:n mukaisesti Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle ja joka vastaa mahdollisista kustannuksista tähän liittyen. Palkkaharmonisaatiota koskeva osuus merkitään tilinpäätöksen liitteeksi.

Toimivallan peruste Kuntalain 113 §:n 1 momentti

Päätös Hyväksyttiin.

Anna Puruskainen-Saarelainen poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi. Peruste: Yhteisöjäävi.

Puheenjohtajana toimi Liisa Mononen.

Varajäsen Tuula Turunen oli kokouksessa läsnä pykälän käsittelyn ajan.

Toimenpiteitä varten ja tiedoksi

1. Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalveluiden kuntayhtymä - Siun sote
2. Meidän IT ja talous Oy
3. Kirjanpito